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国务院办公厅于11月22日发出《关于切实解决建设领域拖欠工程款问题的通知》（下称《通知》），吹响了我国全面解决拖欠工程款这个困扰建筑业多年的“顽症”的重大战役的号角。《通知》强调，从2004年起，用3年的时间基本解决建设领域拖欠工程款以及拖欠农民工工资问题。为了确保这一战役目标的实现，国务院为此专设了部际协调机构。可以预料，拖欠工程款问题的解决，不仅将从根本上解决拖欠民工工资的“老大难”问题，本届中央政府的“亲民”方针也将得到更充分的体现，而且必将对整顿和规范市场经济秩序，特别是建筑市场经济秩序产生巨大而深远的影响。
为了切实做好清理建设领域拖欠工程款的工作，并且把此项工作作为整顿和规范市场经济秩序，促进建筑市场健康发展的重要措施，作为各地、各级领导行政作为的考核依据，国务院在《通知》中制定了切实可行的总体部署，以保证此次清欠战役取得全胜。
对地方各级政府将实行责任追究制度
《通知》要求：“各地区、各部门要从社会稳定的大局出发，充分认识解决建设领域拖欠工程款的必要性和紧迫性，将解决建设领域拖欠工程款作为整顿和规范市场经济秩序，保障建筑业企业和职工合法权益，促进建筑市场健康发展的一项重要工程，切实抓紧抓好”。要想真正落实《通知》精神，各级领导的思想重视是保证相应地区、相应部门的清欠工作顺利开展的关键。无数实践证明，只要领导重视，再困难的工作也能顺利展开。
为使各级领导能够认清解决拖欠工程款工作的必要性和紧迫性，切实负起责任，《通知》要求：“地方各级人民政府要切实负起责任，层层落实责任制。要按照整顿和规范市场经济秩序的统一要求，实行责任追究制度。对在监管中不依法行政、不严格执法的政府主管部门和个人，要严肃追究其行政责任。”
为各地落实《通知》定出时间表
由于拖欠工程款的问题日积月累且情况复杂，查清问题是采取有针对性措施的前提。对此，《通知》作出的部署是：“由建设部牵头，会同发展改革委、财政部、人民银行、监察部等有关部门组成部际协调小组，负责指导全国清理建设领域拖欠工程款工作。各地可根据工作需要成立相应的协调机构，负责组织指导本地区清理建设领域拖欠工程款工作。各省、自治区、直辖市人民政府要在2004年6月底前将落实本通知情况报国务院办公厅并抄送建设部。”这既是对各级地方政府成立相应机构、查清拖欠情况、采取相应措施的明确要求，也是有利于国务院掌握全国情况，进一步采取有针对性的措施，切实解决拖欠工程款。
用3年时间基本解决政府拖欠
要切实解决工程拖欠款，必须首先解决各级政府工程的拖欠，这是此次战役的重点和难点。政府工程的拖欠如不能首先切实解决，那么，在全国范围内清欠则会成为一句空话。为此，《通知》要求：“各地要对政府及有关部门投资的工程项目情况进行一次检查，彻底清理发生拖欠工程款的项目。”、“凡逾期未能基本解决的，除极特殊的项目外，一律不批准其新建政府投资工程项目。”同时，《通知》还明确要求：“对于政府投资工程项目拖欠工程款，各地要结合自身财力情况，制订切实可行的还款计划。要在本级财政每年安排用于城市建设的资金中（包括土地出让收入、城市基础设施配套费、各种政策性收费等），划出一定比例专项用于清偿拖欠工程款。在使用中央预算内的投资（包括国债投资）的项目中，地方政府已经承诺的配套资金必须尽快落实。”
解决房地产项目拖欠的5条严厉措施
除了政府工程拖欠以外，房地产项目拖欠工程款的情况更复杂、更严重。此类拖欠不仅数量大，而且有的开发商挪用资金、寅吃卯粮，不少拖欠款已被混杂在开发泡沫中。因此，《通知》要求“各地政府要对本地区房地产开发项目拖欠工程款情况进行检查和清查。”同时，《通知》为解决此类拖欠而要求采取的具体对策有5条：一是对有拖欠工程款问题的房地产开发企业（包括其投资设立的项目开发公司），由房地产管理部门记入企业信用档案，通过媒体向社会公布，督促其尽快还款；二是对拒不改正的房地产开发企业，房地产管理部门要加大处罚力度，不批准其投资设立新的项目开发公司；三是对拒不改正的房地产开发企业，计划、国土行政主管部门不批准其新开发建设项目、不为其办理用地手续；四是对拒不改正的房地产开发企业，规划、建设行政主管部门要按照有关规定，在审批规划等方面采取措施，督促房地产开发企业尽快解决拖欠的工程款；五是对拒不改正的房地产开发企业，贷款银行要将其列为信用不良单位，依法减少授信额度或者不提供授信。这5条措施足以产生威慑力，只要房地产开发企业还想继续从事开发，则必须首先解决拖欠工程款。尤其是其中的第一条措施，媒体向社会公开房地产开发企业拖欠工程的“劣迹”，将有效地迫使开发企业尽快还款。
切实解决拖欠民工工资的两大治理环节
农民工在整个工程款的“拖欠链”中处于最底层，发包人拖欠工程款可能同时造成承包人拖欠民工工资，发包人未拖欠工程款，也可能因承包人的违约造成拖欠民工工资，民工是整个工程款“拖欠链”最弱势的群体。因此，为真正有效解决影响社会稳定的拖欠民工工资问题，《通知》分别确定了两个治理环节，一是凡因工程项目业主（以下简称业主）拖欠建筑业企业工程款，致使建筑业企业不能按时发放农民工工资的，要严肃追究业主的责任；二是已获得工程款的建筑业企业，要优先偿付农民工工资。对恶意拖欠、克扣农民工工资和工人工资的建筑业企业，要严格按照国家有关规定进行处罚，通过媒体予以曝光，并追究有关责任人的责任；涉嫌犯罪的，移交司法机关依法处理。
拖欠工程款案件执行难有望解决
目前，建筑业企业被拖欠的款项巨大，而通过法律手段解决拖欠的比例过低。建筑业企业不愿意通过司法途径解决拖欠款的关键在于：官司打赢了难以执行。针对这一情况，《通知》规定：“鼓励建筑业企业运用法律手段解决拖欠工程款问题。政府有关部门要及时准确地向人民法院提供业主拖欠工程款的信息。帮助建筑业企业通过法律程序解决拖欠工程款问题。有关部门和负有协助执行义务的单位要积极采取措施，协助人民法院解决拖欠工程款案件诉讼时间、判决后执行等问题。”这是此次清欠战役国务院对各级政府的明确要求，各级政府要配合，协助，建筑业企业也要拿起法律武器维护自身正当权益。
清欠与防范并重
目前，全国范围内的工程款拖欠越来越严重的一个主要原因就是重清欠轻防范。边清边欠，旧债未清，新债又欠，日积月累，积重难返。因此，此次清欠战役强调的是标本兼治，综合治理，要从源头上防止拖欠款的发生。《通知》指出：“要做到清理与防范并重，在清理已有拖欠的同时，严格项目审批和市场监管，进一步规范建筑市场秩序，培育信用体系，健全规章制度，规范市场主体行为，从源头上防止新的拖欠发生。”为从源头上解决问题，《通知》明确指出：“建设行政主管部门要严格执行建筑业企业市场准入和清出制度，继续完善企业资质管理办法，有效控制建筑业企业数量和从业人员总量，遏制建筑市场的恶性竞争。房地产管理部门要严格审批房地产开发企业，加强资质管理，避免自有资金不足的房地产企业进入市场，造成拖欠工程款的隐患。计划、建设行政主管部门要严格项目审批管理。对于房地产开发建设项目和政府投资的经营性工程项目，要严格执行项目资本金制度，项目资本金不得低于国家规定的比例，且后续资金来源应有保障。项目资本金不足的，不批准其立项，不颁发施工许可证。要防止一些地方利用拖欠工程款掩盖建设资金不足的矛盾，搞“形象工程”和“政绩工程”。工商、房地产行政主管部门要依法查处抽逃项目资金的行为。”
建立诚信体系和失信惩戒机制
工程款拖欠越演越烈从一个侧面反映出建设领域的市场化运作方式不健全，政府的监督和调控不到位，建设领域的信用体系和失信惩戒机制尚未建立。拖欠款日益严重的原因一方面固然是发包人挪用资金、恶意拖欠，一方面则反映在有的承包人搞不正当竞争，签订“阴阳合同”，规避政府监管。因此，《通知》指出：“各地要充分发挥政府的引导和调控作用，引入市场化运作方式，运用信息网络技术和社会各方面的监督力量，共同推进建设领域信用体系建设。要研究制定建筑市场各方主体行为信用标准，把按规定兑现工程款和工资作为重要的信用要求，科学评价企业和从业人员信用状况，完善业主、建筑业企业和从业人员信用档案。要将企业和个人的信用信息和市场监管制度结合起来，建立失信惩戒机制，约束建筑市场各方主体行为。”
查处违法行为力度加大
拖欠工程款是目前建筑市场程序混乱、多个环节违法操作的最突出的后果，而各级行政主管部门对市场中违法操作的查处力度不够。对此《通知》指出：“要严肃查处规避招标和假招投标，综合整治转包和违法分包等行为，大力发展劳务分包企业，防止非法用工行为导致拖欠工资问题。总承包企业分包工程必须使用有资质的专业承包企业和劳务企业。”
健全完善各项法规制度
近年来，我国在建设领域已经先后出台了《建筑法》、《招标投标法》和《建设工程质量管理条例》、《建设工程勘察设计条例》等一批法律法规。即便如此，拖欠工程款总量还是呈现出不断增长的发展势头，这是一个不容忽视的重要问题。
前不久，全国人大经过对建筑市场和《建筑法》的执行情况的检查，已决定对《建筑法》进行立法修改。在市场运作中，《合同法》等法律、法规并未得到全面贯彻执行，法规的配套也不完善。因此，《通知》指出：“要进一步建立健全建设领域法律法规体系，尽快制定和完善与《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国合同法》等相配套的有关法规、制度，规范业主和建筑业企业行为，保护建设工程项目双方合法权益。”“改革工程项目管理制度，对房地产开发项目积极推行业主工程款支付担保等风险管理方式。政府投资工程可结合投资体制的改革逐步推行项目代建制，也可由财政部门按照政府投资计划，直接向中标的建筑业企业拨付工程款。”
未来的3年内，我国整个建设领域将进行一场全面解决拖欠工程款问题的上下同步的重大战役。我们坚信有中央政府的坚强决心，有法律法规的保障和国务院《通知》的明确要求，拖欠工程款这个难以治愈的痼疾终将得到根治。我国建设领域市场经济秩序和行业诚信体系也将逐步建立健全。我们一定会迎来秩序井然、欣欣向荣的中国建筑业的春天。
——《中国建设报》
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